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民辦學校分類管理十大未決問題探析 2019-10-17 11:11

  隨著《民辦教育促進法》的修改和一系列配套政策的出臺,民辦學校分類管理進入政策的強供給期,但總體來看,這些政策供給仍過于原則化,體現出粗放型的特點,對具體實踐困惑回應不足。

  作者簡介:李虔,國家教育行政學院教育行政教研部助理研究員,教育學博士。北京 102617;盧威,廈門大學教育研究院博士后。廈門 361005

  內容提要:隨著《民辦教育促進法》的修改和一系列配套政策的出臺,民辦學校分類管理進入政策的強供給期,但總體來看,這些政策供給仍過于原則化,體現出粗放型的特點,對具體實踐困惑回應不足。調查表明,對于分類登記過渡期設置、營利性與非營利性屬性轉換、非營利性民辦學校能否取得事業法人身份、現有民辦學校清產核資費用負擔和資產過戶稅費征繳、如何獎勵或補償非營利性民辦學校舉辦者、學校轉設前后債權債務銜接、非營利性民辦學校生均經費補貼額度、學校信息公開具體范圍、學校監督機構產生機制和舉辦者的治理角色等十大問題,當前仍缺乏可付諸操作的政策規定,阻礙了改革的推進。為此,下一步改革應采取精細化的政策供給方式,通過細化分類登記規定、填補轉型政策空白和完善學校治理體制,對上述問題逐一予以回應。

  標題注釋:本文系2017年度國家社會科學基金教育學青年課題“非營利性民辦高校監管機制研究”(項目編號:CIA170268)研究成果。

  對非營利性和營利性民辦學校進行分類管理,是黨中央、國務院確定的重大改革方向,是深化教育綜合改革的重要探索。2016年11月,全國會對《中華人民共和國民辦教育促進法》進行修改,確立了民辦學校分類管理的法律依據。隨后,國務院及有關部門制定出臺一系列配套文件,進一步理清了民辦教育改革發展的基本思路,各地方政府也密集出臺鼓勵社會力量辦學,促進民辦教育健康發展的實施意見。①可以說,民辦學校分類管理的頂層設計已基本形成,“強供給”成為新時期民辦教育改革發展政策的重要特征。同時也應看到,目前階段政策供給大體上仍具有粗放型的特點,新舊制度銜接和操作細節方面存在諸多政策盲點。無論國家還是地方層面,多以綱領性、原則性政策為主,對具體的實踐困惑回應不足,影響了分類管理改革的推進。鑒此,我們近期借助國家教育行政學院的教育干訓工作平臺,通過專家咨詢法確定調研題目后,對來自30個省、自治區、直轄市的教育行政部門分管民辦教育的負責人、民辦學校舉辦者和校長等89名參訓人員進行了問卷調查和座談訪談,②總結歸納出當前民辦學校分類管理亟需政策回應的十大問題,這些問題大體上可歸入分類登記、轉型政策和學校治理三大類別。

  分類登記是分類管理的首要環節。普遍認為,法人屬性不清是制約民辦教育發展的根源問題,而分類管理就是要從根本上破解此難題,明確區分“非營利性”與“營利性”兩人類型,對不同民辦學校進行重新登記,并使之享受差別化的土地、稅收、收費和投融資等政策。雖然國家層面的《民辦學校分類登記實施細則》和各地的實施辦法對兩類民辦學校設立審批、登記、變更注銷以及現有民辦學校登記轉型等問題作出了比較具體的規定,但現實中仍有若干重要操作性問題亟待政策的進一步回應。

  修改后的《民辦教育促進法》將規定過渡時間的權限下放到省級政府。從已出臺的地方實施意見看,除遼寧、甘肅、天津、青海未明確規定過渡期外,其他各地均作出相應安排。如湖北要求原則上在2020年9月1日前完成分類登記;安徽、河南規定民辦高校須在2022年底前完成分類登記,其他學段的民辦學校分類登記過渡期由各市、省直轄縣決定;其余各地均將全面完成重新登記的期限設置在2021至2023年間。換言之,已出臺實施意見的各省級政府給予現有學校的過渡期最多為5年。我們在調查中發現,不同群體對過渡期長短持有不同認識。教育行政部門傾向于在“2年內”或“5年內”重新登記,民辦學校校長傾向于“因校而異,不統一要求”或“5年內”重新登記,舉辦者則傾向于“因校而異,不統一要求”或“10年內”重新登記(見表1)。上述結果反映出,各省級政府出臺的過渡期方案更多反映了教育行政部門和校長的意向。進一步訪談發現,傾向于更長過渡期的民辦學校舉辦者,既希望在可預見的未來完成學校登記轉型,又對短期內真正建立起重新登記制度缺乏信心。而校長們則普遍認為,過渡期既不能太短,也不能太長。過渡期太短就無法完成內部資產核算、章程修訂等相關工作,時間太長又“像一把懸著的劍”,影響舉辦方繼續投入的意愿。

  從我國情況審視,由于非營利性民辦學校將享受傾向性政策優惠,民辦學校由非營利性轉為營利性時涉及政策優惠的清算和變現問題。是否允許民辦學校進行變更登記,影響民辦學校的當下選擇。云南省規定,民辦學校一經完成非營利性或營利性登記,無特殊情況的,在學校一個辦學周期內不得變更登記;湖北省、海南省規定,登記為非營利性民辦學校的,不得再轉為營利性民辦學校。這基本反映了當前的主流觀點,但從更多的省級政府實施意見來看,各地目前仍未對此進行明確規定,實踐界仍心存疑慮。

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